• Jorge Trénova

Derecho Administrativo Sancionador


En este artículo se aborda de manera sucinta un tema que no ha sido pacífico en el mundo del derecho: el derecho administrativo sancionador. Materia que ha tenido un importante desarrollo doctrinario en el último tiempo y que la jurisprudencia ha empezado a considerar en parte al momento de  resolver estas causas.


Como ejemplo de la vigencia del tema, en un reciente artículo de prensa se informó que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) aplicó multas a empresas del sector energético por un monto aproximado de US$ 24 millones durante el año 2015. Por lo mismo, no resulta indiferente realizar un análisis de este tema.


Desde su origen la Administración ha detentado potestades sancionadoras, las que con el tiempo han ido en aumento, tanto en el número de órganos que las poseen como en intensidad de sus sanciones.


Es importante señalar que estas potestades importan el ejercicio de facultades sancionatorias administrativas y no jurisdiccionales, y así fue reconocido por el Tribunal Constitucional en su sentencia STC Rol Nº 1203 de 2009.


El aumento de este tipo de facultades se debe en gran parte a la evolución que ha sufrido la Administración en conjunto con la sociedad este último tiempo, donde  la interacción entre el mundo público y privado ha permitido que estos últimos puedan participar en actividades de gran complejidad e impacto social,  cuya infracción a las normas que la regulan pueden generar severos daños o graves perjuicios a terceros. Por tanto es deber del Estado-Administración evitar tales daños y sancionar cuando se ha infringido la norma.


El ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa debe ajustarse a ciertos criterios mínimos de racionalidad y justicia, principios que aún no se encuentran suficientemente avanzados en esta área del derecho, pero que sí encontramos profusamente desarrollados en el ámbito penal, que es otra manifestación del ius puniendi del Estado. Ahora bien, dichos principios, conforme lo ha señalado la jurisprudencia y doctrina nacional, deben ser aplicados de manera matizada en el derecho administrativo sancionador.


Respecto a esta materia conviene mencionar lo señalado por el Tribunal Constitucional en su sentencia STC 244 de 1996, expresó que, "los principios inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones del ius puniendi propio del Estado".


Asimismo la Corte Suprema en la causa rol N°4261 de 2004 señaló: “… asimismo, fluye como deber ineludible sustentar el criterio de que la Superintendencia de Valores y Seguros careció de una base o elemento fundamental para proceder a imponer las sanciones administrativas, toda vez que no se divisa la existencia de la tipicidad que respalde lo decidido. En tal orientación valga insistir que no basta con que la autoridad del ramo imponga las sanciones por las disposiciones legales que pretende supuestamente quebrantadas, ya que resulta imprescindible entrar a probar que las acciones u omisiones mentadas corresponden a cada una de ellas concreta y específicamente a la infracción legal que aparece imputada”. Esto es, la autoridad administrativa en su rol de fiscalizador debe establecer, en el procedimiento administrativo que desarrolle para este fin, de manera clara y concreta el hecho que origina la sanción, y éste debe estar directamente vinculado con la infracción de la norma.


Recientemente el Tercer Tribunal Ambiental resolvió acoger una reclamación interpuesta por Endesa en contra de una multa que la Superintendencia del Medio Ambiente aplicó a la central termoeléctrica Bocamina a través de su Resolución Exenta N°404, señalando: “se acogerá esta alegación de Endesa ordenándose a la Superintendencia que modifique la resolución recurrida indicando cuál es el valor de seriedad utilizado en la determinación de la sanción por la infracción D.1 (operar sin RCA), y exponiendo y justificando cuál es el factor de incremento debido a la intencionalidad. Este segundo componente, el factor de incremento, es un porcentaje sujeto a la discrecionalidad de la SMA, sin embargo este Tribunal controlará que éste sea razonable en función de los hechos que ameritan su aplicación, es decir que no sea desproporcionado. Lo anterior, de acuerdo a este Tribunal, permitirá hacer un balance entre el control jurisdiccional de la proporcionalidad de la sanción, por una parte, respetando al mismo tiempo, un nivel razonable de discrecionalidad de la SMA”. En este caso el Tribunal Ambiental le ordena a la Superintendencia del Medio Ambiente justifique de manera razonada el aumento en la multa a Endesa por infracción en la planta Bocamina, debiendo aplicarse en la determinación de la multa el principio de proporcionalidad y una razonable aplicación de la discrecionalidad por parte de la autoridad.


En el derecho administrativo la proporcionalidad constituye un principio general y esencial para el control de la discrecionalidad que todo órgano administrativo posee en el ejercicio de sus facultades. Incluso en el ejercicio de la potestad sancionadora podemos apreciar este ámbito discrecional de la autoridad al momento de determinar la sanción, que a través de la aplicación de este principio permite acotarlo por medio de una interpretación adecuada de la norma y de establecer criterios razonables al momento de resolver.


La potestad sancionadora administrativa debe someterse a los principios del debido proceso aplicables en materia penal de una manera matizada, y a las normas sobre procedimiento administrativo establecido en la Ley N°19.880, que regulan la secuencia del procedimiento y establecen una serie de derechos.  En este sentido el profesor Osvaldo Oelckers señala que “… la garantía del debido proceso que reconoce el art. 19 N°3 inc. 5, en el ámbito administrativo se manifiesta en una doble perspectiva: a) el derecho a defensa que debe ser reconocido como la oportunidad para el administrado de hacer oír sus alegaciones, descargos y pruebas y también b) como el derecho de exigir de la Administración Pública el cumplimiento previo de un conjunto de actos procedimentales que le permitan conocer con precisión los hechos que se imputan y las disposiciones legales aplicables a los mismos”.


Es tiempo que nuestra legislación y nuestras autoridades comiencen a incorporar e implementar lo que la jurisprudencia ha resuelto para estos temas. Debe existir una demarcación precisa de la potestad sancionadora de los órganos administrativos, así como los principios jurídicos que deben regir para este tipo de procedimiento; establecer de manera concreta y clara los hechos constitutivos de infracción y las multas asociadas a ellas; desarrollar un método que permita cuantificar las sanciones, en que cada una corresponda a una valorización objetiva y conocida de la infracción cometida. De esta manera, el procedimiento administrativo sancionador desarrollado por la autoridad se verá legitimado y libre de la arbitrariedad que hoy en día, en muchas oportunidades, se le acusa tener.

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